آمار بازدید سایت
کاربران آنلاين: ۲
بازديد امروز: ۳۷۲
بازديد روز قبل: ۴۹۹
بازديد هفته: ۳۰۳۹
بازديد ماه: ۳۷۵۰
بازديد کل: ۶۲۷۸۹۲۷
آي پي: ۱۹۲.۱۶۸.۰.۱۸۷
مقالات حقوقي > حقوق مالي ،پولي و بانكي > ۱۳۸۷/۰۳/۰۴
۳۶۹ بازدید
 
   

حقوق مالی


چكیده: مالیه عمومی كه تا نخستین جنگ جهانی تنها امكان پوشش هزینه های عمومی و توزیع برابر این هزینهها را میان اعضای جامعه می داد همگام با وظیفه های دولت دگرگون شده است و امروز باید نیازهای فزاینده كشور را برآور. هر چند هدف اولیه از به كارگیری حقوق مالی چون گذشته پوشش هزینه های عمومی است, ولی دولت, به پیروی از خواست مردم هر چه بیشتر از آن برای دستیابی بههدفهای اقتصادی, اجتماعی, فرهنگی و ... بهره می گیرد.
فعالیت های مالی دولت و دیگر سازمانهای عمومی از میانه سده نوزده میلادی موضوع بررسی های منظمی بوده است. در این دوران نویسندگانی كه در این زمینه به بررسی پرداخته اند تنها اهندیشه ای مالی داشتند و وسیله هایی را بررسی می كردند كه دولت با آنها منابع لازم را برای پوشش هزینه های عمومی فراهم آورد و آن هزینه ها را میان همه شهروندان تقسیم كند. همچنین نظریه مالی كهن در اساس به قاعده های حقوق اداری یا اساسی توجه داشت كه فعالیت های مالی گوناگون دولت می بایست از آنها پیروی كند. هدف این قاعده ها آسان كردن نظارت قانونگذار بر فعالیت های دولت بود. كوشش متخصصان اینامكان را پدید آورد تا نظریه ای كلی كه به طور كامل با نیازهای دولت لیبرال منطبق بود پایه گذاری شود.
رویدادی اساسی كه در جریان چهل سال گذشته مفهومهای مالی را دگرگون ساخت مداخله فزاینده دولت و سپس سازمانهای عمومی دیگر در قلمرو اقتصادی و اجتماعی بوده است. بودجه دولت كه تا این زمان یك برنامه ساد عملی در زمینه مالی بود مهمترین ابزار اجرای سیاست اقتصادی دولت شده است. بودجه یك سند اقتصادی است. اما بودجه همچنان سندی سیاسی و به ویژه حقوقی نیز باقی مانده است. تنش دایمی بین هدف اقتصادی و آیین های مالی مشخص كننده مالیه عمومی است كه در دولتهای امروزی پیرو اصل قانون بودن است و به الزام حققوی باقی می ماند.
۱. نقش تازه مالیه عمومی
در سده نوزده دولت تنها به فعالیت های اداری, انتظامی, قضایی, دیپلماسی و مانند آن می پرداخت و در قلمرو اقتصادی وارد نمی شد و باز هم كمتر در قلمرو اجتماعی دخالت می كرد.لیبرالیسم كه اندیشه رایج زمان بود اقدام اقتصادی قدرت عمومی را به دلیل ناكارآیی, بی چون و چرا محكوم و محدود شدن فعالیت های دولتی را به پاسداری از نظم توجیه می كرد. از این روست كه نام دولت ژاندارم یا نگهبان به دولت لیبرال داده شده است. بودجه سالانه دولت كه مبلغ آن به دلیل اختیارهای اندكی كه برای قدرت عمومی شناخته شده ناچیز بود می توانست در گردش اقتصاد بی ثار تلقی شود. نرخ كوچك مالیتها به هیچ روی نمی توانست مزاحم فعالیت اشخاص خصوصی باشد. بخش بزرگ هزینه های عمومی ازمزد و حقوق تشكیل می شد و ایجاد ثروت نمی كرد.
پس از ۱۹۲۰, زیر فشار اوضاع و احوال و نه با اراده ای خواسته شده, دخالت دولت در زمینه اقتصادی آغاز شد. از میان بردن آثار جنگ, پرداخت مقرریها و هزینه های بازسازی, پیكار علیه بحران بزرگ اقتصادی از سال ۱۹۳۱, سازمان دادن اقتصاد جنگ از سال ۱۹۳۹, نوسازی و صنعتی كردن كشور با برنامه های توسعه پس از آزادی, همه دلایلی است كه سلطه فزاینده دولت را در زمینه اقتصادی بیان می كند. هم اكنون هزینه های دولت به تقریب یك پنجم تولید ناخالص داخلی است. (۲۱% تولید ناخالص داخلی در ۱۹۷۶ و این رقم از آن پس كم تغییر كرده است) باید افزود كه پاره ای اندیشه های نو ایفای وظیفه سازمانهای عمومی را در زمینه های اقتصادی و اجتماعی توجیه می كند. همه اقدامها در جهت پیكار علیه فقر و پیش آمدهای ناگوار زندگی و نابرابریهای اجتماعی مشروع تلقی می شود و خواست افكار عمومی است. به همین سان توسعه پیوسته اقتصاد به عنوان حق طبیعی بیش از پیش خواست انبوه مردم شده است. همه دولتها می كوشند تا با مدیریت هر چه فشرده تر اقتصاد به آن دست یابند.
چون دولت اكراه دارد كه توسعه اقتصادی را با برنامه ریزی آمرانه و اجباری راهنمایی كند, در نهایت به وسیله بودجه به مداخله می پردازد. هزینه ها و درآمدهای عمومی شیوه های عمل اختیاری است كه به دولت امكان می دهد تا با پیشنهاد امتیازهای مالی كارگزاران اقتصادی را به اقدام در جهت هدفهای تعیینشده دولت تشویق كند.
از این رو هزینه های عمومی به گونه ای بسیار دیدنی متحول شده است. در كنار هزینه هایی كه به منظور انجام كار سازمانهای اداری مانند پرداخت حقوق به كارمندان بود و بخش اصلی هزینه های عمومی را تا جنگ جهانی اول تشكیل می داد, هزینه های سرمایه ای به منظور سرمایه گذاری در اموالی كه می تواند افزایش تولید ملی را در پی هزینه های انتقالی مانند كمك های اجتماعی, هزینه های دانشجویی, یارانه به كالاهای مورد نیاز اولیه, مستمری به معلولان جنگی, كمك به كم درآمدها و كسانی كه از نظر اقتصادی ضعیف اند و غیره, كه راهی برای توزیع مجدد درآمد ملی بین قشرهای مختلف اجتماعی است, پدید آمده است.
مالیات هم كه همیشه با هدف پوشش هزینه های عمومی بود وسیله اثرگذاری بر تولید و مصرف ثروت شده است. دولت می تواند با معافیت یا وضع مالیاتهای سنگین پاره ای از فعالیت های اقتصادی را تشویق كرده یا باز دارد. مداخله با مالیات بسیار گسترش یافته است و امروز در بیشتر زمینه ها دیده می شود. با این همه, عیب اصلی مداخله با مالیات كاهش درآمدهای مورد انتظار خزانه برای پوشش هزینه ها و افزون بر این, بیش از اندازه پیچیده كردن قوانین مالیاتی است. در واكنش علیه مداخله گری فراگیر مالیاتی تصمیم های قانونی, مالیاتهای خنثی یا بی اثر اقتصادی مانند مالیات بر ارزش افزوده را به گونه ارادی انتخاب و دوباره برقرار كرده اند.
كسر بودجه, كه مدتها نفی شده بود, مانند وسیله عملی دولت بر موقعیت واوضاع و احوال اقتصادی به كار گرفته می شود. درگذشته, تعادل دقیق هزینه ها و درآمدهای عمومی نشانه مدیریت مالی خوب پنداشته می شد. با این همه, اقتصاددانان خاطر نشان كرده اند كه هنگامی كه فعالیت اقتصادی در حال ركود است, اگر كسر بودجه با ایجاد پول پرداخت شود, قدرت خرید مردم را افزایش می دهد و افزایش مصرفی كه از آن نتیجه می شود محرك از سرگیری فعالیت بازرگانی و سپس صنعتی خواهد بود. افزایش مصرف امكان افزایش وصول مالیاتها را فراهم می كند و كسر بودجه خواسته شده اولیه را با تاخیر جبران می كند. پس تعادل وجود دارد, اما به جای این كه ایستا باشد در دوره ای برقرار می شود. اثری كه تعادل بودجه بر موقعیت و اوضاع و احوال اقتصادی دارد عمق همبستگی موجود میان فعالیت های مالی و زندگی اقتصادی دولت را نشان می دهد.
۲. آئین های مالی
۱. تهیه بودجه دولت. هر سال زندگی مالی دولت در سند مهمی خلاصه شده كه بودجه یا قانون مالی نامیده می شود. بودجه می تواند مانند سندی تعریف شود كه برای هر سال كل منابع و هزینه های دولت را پیش بینی و تجویز می كند.(۱)
الف. سند پیش بینی. چون سال مالی در فرانسه منطبق با سال میلادی است, مطابق قانون اساسی دولت موظف است در ماههای پیش از آغاز سال مالی, لایحه ای تهیه و مبلغ درآمدها و هزینه های دولت را برای سال آینده معین كند, پس لایحه بودجه سند پیش بینی است. گذشته ازاین, از پیش به دشواری می توان ارزیابی كرد كه هزینه های عمومی چه خواهد بود یا از مالیاتهای موجود چه به دست خواهد آمد. وزارت دارایی شیوه هایی تنظیم كرده است كه به آن امكان می دهد تا به یاری وزارتخانه های دیگر به هدفهای خواسته شده دست یابد.
اما تهیه سند بودجه با درنظر گرفتن گسترده ملاحظات اقتصادی انجام می گیرد. بودجه دولت وسیله هدایت فعالیت های اقتصادی است. رقم آن مهم و معرف ۲۱% تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۷۶ است, با درج هزینه های تجهیزات بر موقعیت و اوضاع و احوال اقتصادی اثر می گذارد؛ همچنین با اطلاعات داده شده درباره همه عملیات اقتصادی كه در جریان سال اقتصادی آینده جمیع كارگزاران اقتصادی انجام خواهند داد و در حدولهای حسابداری ملی به صورت اعداد ترسیم می شود, تهیه لایحه بودجه روشن می شود. همچنین بی در نظر گرفتن دستورهای برنامه كه آهنگ رشد اقتصادی فرانسه را برای چندین سال تنظیم می كند, لایحه بودجه نم یتواند تهیه شود. هم اكنون هزینه های سرمایه گذاری در برنامه های پیاپی در حال اجرا در هر لایحه بودجه در بین هزینه ها قید می شود.
ب. سند اجازه. دولت باید لایحه بودجه را تسلیم مجالس قانونگذاری كند كه پس از بررسی, آن را تصویب می كند. این اجازه قانونگذار است كه به اداره های دولتی امكان اجرای بودجه را می دهد. بودجه تصمیمی است كه همه ماموران دولتی, چه در هنگامی كه مالیاتها را دریافت و چه در هنگامی كه اقدام به هزینه های عمومی می كنند, باید محترم شمارند. ماده ۳۴ قانون اساسی مصوب چهارم اكتبر ۱۹۵۸ به مجالس قانونگذاری اختیار چگونگی تعیین منابع و هزینه های دولت را می دهد. به این ترتیب, اصل صلاحیت قانونگذار در تصویب قانون بودجه حفظ شده, ولی قانون اساسی ۱۹۵۸ و قانون مصرح قانون اساسی مصوب دوم ژانویه ۱۹۵۹ به گونه ای چشمگیر اختیارهای مجالس قانونگذاری را به هنگام بحث در این زمینه محدود كرده است.
نمایندگان مجالس قانونگذاری ابتكار بحث و تغییر در مورد بودجه را از دست می دهند, زیرا اصلاحیه ها یا پیشنهادهایشان هنگامی كه نتیجه پذیرش آنها كاهش درآمدهای عمومی یا ایجاد یا افزایش هزینه های عمومی باشد ( بر طبق دستور ماده ۴۰ قانون اساسی) پذیرفتنی نیست.
بحث و مذاكره درباره لایحه بودجه دیگر فصل به فصل, یعنی درباره بخش های به نسبت كوچك اعتبارات, نیست. نمایندگان باید نخست درباره تعادل كل درآمدها و هزینه ها رای بدهند (قسمت اول لایحه), سپس به كل هزینه ها( قسمت دوم لایحه) یك جا رای دهند.
مدت بحث و مذاكره درباره بودجه به نسبت كوتاه است. لایحه بودجه باید در نخستین سه شنبه ماه اكتبر هر سال و پیش از سال اجرای بودجه تسلیم مجالس قانونگذاری شود. مجالس قانونگذاری باید ظرف هفتاد روز پس از تسلیم لایحه بودجه درباره آن تصمیم بگیرند. در غیر این صورت دولت به لایحه بودجه اعتبار قانون می دهد و آن را به اجرا در می آورد.(۲)
قانون اساسی با محدود كردن مذاكرات مربوط به بودجه بخش بزرگی از اختیارهای مجالس قانونگذاری را در این مورد كاسته است؛ مجالسی كه به زحمت یك هزارم از همه اعتبارات خواسته شده را تغییر می دهند.
۲. اجرای بودجه دولت. در زمینه حقوقی اجرای قوانین مالی به دو گروه از ماموران عمومی متمایز از هم , دستور دهندگان پرداخت و ذیحسابها, سپرده شده است. در زمینه مالی خزانه عمومی می كوشد آهنگ اجرای بودجه و تحول فعالیت اقتصادی را متوازن كند.
الف. قاعده جدایی دستوردهندگان پرداخت و ذیحساب. اجرای عملیات دریافتها و هزینه های عمومی شامل دو مرحله اساسی در سازمان مالی فرانسه است. یك مرحله اداری كه در جریان آن تصمیم گیری درباره دریافتها و خرجها می شود؛ یك مرحله حسابداری كه در جریان آن پرداخت هزینه یا وصول درآمدها انجام می یرد. این دو مرحله كه در اساس متفاوت است به دو گروه از ماموران انجام می گیرد. این مرحله كه در اساس متفاوت است به دو گروه از ماموران عمومی مستقل از هم, دستوردهندگان پرداخت و ذیحساب ها, سپرده شده است. در مورد هزینه ها دستوردهندگان پرداخت مستخدمانی اند كه به آنها قدرت تصمیم گیری مالی داده شده است. وزیر رئیس بخش وزارتی دستور دهنده كل پرداخت است. وزیر می تواند اختیارهایش را به دستور دهندگان پرداخت ثانوی وابسته به خود, به ویژه به استاندار هر استنان, تفویض كند. ذیحسابها نیز مستخدمانی اند كه این صلاحیت برایشان شناخته شده, ولی بر عكس دستوردهندگان پرداخت وابسته به وزارت دارایی اند. نمایندگی خزانه ذیحساب را در سطح استان و عامل ذیحساب را در سطح بخش در بر می گیرد. تحقق عملیات هزینه ای عمومی امكان درك چگونگی جدایی كار میان دستور دهندگان پرداخت و ذیحسابها را میدهد. تشریفاتی كه امكان انجام هزینه ای را میدهد دارای چهار مرحله پیاپی است: تعهد كه تصمیم خرج است, تسجیل كه محاسبه و تعیین دقیق مبلغی است كه باید پرداخت شود, حواله كه دادن سن نوشته به طلبكار برای وصول و در پایان پرداخت است. سه مرحله نخستین تشریفات را دستور دهندگان پرداخت انجام می دهند؛ چهارمین مرحله به ذیحسابها سپرده شده است.
در زمینه دریافت مالیاتها, وظیفه دستور دهنده پرداخت به اداره های مالیات كشور محول شده است, حسابداران بیشتر ( به ویژه ماموران وصول) حسابداران خزانه اند.
ب. خزانه عمومی . خزانه عمومی می تواند همه اداره های دارای دولت تعریف شود كه عهده دار متمركز كردن همه موجودیهای فراهم آمده از منابع عمومی د رصندوق واحد و كاستن همه خرجهای عمومی از ان است . بدین سان خزانه عمومی اجرای مالی اسناد محاسباتی را كه بودجه دولت است انجام می دهد. خزانه عمومی صندوق واحدی را اداره می كند كه همه حسابداران پولها را در آن وارد یا از ان خارج می كنند. اما وارد كردن پول در صندوق یا خارج كردن پول از ان در سطح تمام كشور و به گونه متفرق انجام می گیرد. دریافتها ددر همان محل به دست نمی آید كه هزینه ها تحقق می پذیرد. پس باید پولها را به تناسب نیاز بین ذیحسابها توزیع كرد. علاوه بر این, فاصله زمانی بین خرجها و دریافتی ها وجود دارد. در آغاز سال خزانه بیش از آن چه كه به دست می آورد خرج می كند. خزانه باید در انتظار دریافت بیشتر, كه در پایان سال معلومات می وشد, از بانكها یا از افراد قرض كند. سرانجام هنگامی كه بودجه متعادل نیست, خزانه مجبور است منابع بیشتری با قرشهای كوتاه و میان مدت تهیه كند.
غیر از اجرای مقررات بودجه, خزانه عمومی نقش بانكدار اقتصاد را ایفا می كند. چهل است كه خزانه به بنگاههای عمومی و خصوصی پیش پرداخت می كند و وام می دهد. بنگاهها به گونه مستقیم نمی توانند برای سرمایه گذاری های مولد خود تامین مالی كنند. خزانه عمومی مامور شده است تا به یاری منابع ویژه خود برای آنها امكان مالی فراهم كند. با این همه از سال ۱۹۶۳ از وظیفه بانكداری خزانه بسیار كاسته شده است. در پایان باید خاطرنشان كرد ك خزانه با شركت در تنظیم سیاست اعتبار اعطایی بهوسیله بانكها و مراقبت از بازار سرمایه های دراز مدت بر فعالیت های مالی ملی نظارت می كند.
۳. نظارت بر اجرای بودجه دولت. قانون مالی عالی ترین سن اجازه بوده و لازم است كه مقررات ان در ضمن اجرا رعایت شود. هدف نظارت بر بودجه بررسی اجرای درست تصمیم بودجه و در صورت عدم تطابق پیگرد و مجازات ماموران خاطی است.
چندین گونه نظارت می توان تشخیص داد كه به تدریج از سده نوزده ایجاد شده است. براساس سنت نظارتی قضایی بر حساب ذیحسابها وجود دارد. این نظارت را دادگاهی اعمال می كند. كه دیوان محاسبات نامیده می شود. این نظارت به صورت رای درباره حسابهای ذیحسابها انجام می گیرد. از سال ۱۹۳۵ دیوان محاسبات بررسی های خود را به دستور دهندگان پرداخت تسری داده است. اما این بررسی ها شكل قضایی ندارد و به صدور رای منتهی نمی شوند؛ دیوان به آگاه كردن دولت و مجلس قانونگذاری و یا حتی افكار عمومی از تخلفاتی كه مشاهده كرده بسنده می كند و تصمیم گیری درباره مجازات لازم را به این مقامها وا می گذارد. شناخته شده ترین شیوه آگاهی دادن دیوان محاسبات گزارش علنی است كه در ماده ژوئن هر سال در روزنامه رسمی منتشر می شود.
قانون ۲_ ۳_ ۱۹۸۲ با ایجاد دادگاههای منطقه ای محاسبات این گونه نظارت رانا متمركز كرده است. این دادگاههای بین استانی ( جایگزین قیومت استان) مامور نظارت بر بودجه سازمانهای محلی شده اند. همچنین این دادگاهها عهده دارد قضاوت در مرحله اول در حسابهای سازمانها و موسسه های وابسته به آنها, با پژوهش خواهی احتمالی در برابر دیوان محاسبات شده اند. همانند دیوان محاسبات, این نظارت قضایی اداره را هم در بر می گیرد.
همچنین ازمیانه سده نوزده نظارت قانونگذار به هنگام و پس از اجرای بودجه سال هست؛ به ویژه نظارت پایانی و قطعی بودجه با رای به قانون تفریغ بودجه تحقق می یابد كه به قانونگذار امكان عنوان كردن ملاحظاتی را می دهد. اما این نظارت به دلیلی اهمیت كمی كه نمایندگان مجالس قانونگذاری به آن داده اند منتهی به شكست شده است.
در پایان, نظارتی كه به نادرت اداری نامیده شده گسترش یافته است. به عنوان نمونه, بازرسی كل دارایی, وزیر دارایی یا وزیر دیگر را از تخلفاتی كه ضمن نظارت بر ذیحسابها و مدیران به استثنای وزیران دستور دهنده پرداخت مشاهده كرده آگاه می كند. همچنین نمایندگان وزیر دارایی در وزارتخانه های دیگر كه حضورشان از سال ۱۹۲۲ آغاز شده بر قانونی بودن تعهدات هزینه ها, همچنان كه بر حواله های وزیران دستور دهنده پرداخت, قبل از قطعی شدن نظارت می كنند. این نظارت اداری به صورت قابل توجهی موثر بوده است. با این همه این نظارت در جریان تصمیم گیری یك عامل كاغذ بازی اداری وارد می كند كه به هیچ روی كار اداره را آسان نمی كند و به درستی با اراده منظم كردن خدمات عمومی بی ارتباط است.
۳. به سوی جامعه شناسی مالی؟
نقش تازه ای كه مالیه عمومی در زمینه اقتصاد ایفا كرده, تاكیدی كه بر روابط بین اقتصاد و بودجه, اقتصاد و مالیاتها و مانند آن شده نتیجه ای داشته كه دست كم گرفتن جنبه های حقوقی و سیاسی مسائل مالی است. اقتصاد مالی مهمترین بخش نظریه امروزی مالیه عمومی شده است. ممكن نیست بررسی های مالی تنها به جنبه اقتصادی آن محدود شود. نخست باید یادآور شد كه وظیفه ای كه از این پس به بودجه عمومی واگذار شده مسائل سیاسی و حقوقی تازه ای می آفریند كه نمی تواند نا دیده گرفته شود. اهمیتی كه اداره های مالی در تعیین سیاست های مالی یا اقتصادی كسب كرده اند به ویژه باید نشان داده شود. گذشته ازاین پدیده های مالی از اعمال حاكمیت اند كه دولت یا سازمانهای عمومی با آنها صلاحیت اعمال زور را كه جنبه سیاسی روشنی دارد به كار می برند؛ عوامل اقتصادی كه تا كنون ممتاز بودند باید در مفهومی گسترده تر از علم مالیه وارد شوند كه امكان دركی واقع بینانه تر از مسائل مورد بررسی را خواهد داد. در اینجا نیز دیدی جامعه شناسانه ناگزیر به نظر می رسد.

منبع:
يادداشت ها
1. ماده 2 آئين نامه 2 ژانويه 1959.
2. بر طبق ماده 47 قانون اساسي فارنسه مصوب 1958, در صورتي كه در ظرف هفتاد روز پس از تسليم لايحه بودجه, قانونگذار درباره آن تصميم نگيرد, دولت مي تواند با osrdonuance به آن اعتبار قانون دهد و آن را به اجرا گذارد. م.
استاديار دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران
بر گردان فصل سوم, صفحه 100 تا 111 از كتاب حقوق عمومي (Le Droit Public) تاليف آندره دو ميشل و پيرلالومير, (A. Demichel et p. Lalumiere) چاپ ششم , سال 1992.

سايت قوانين
دكتر حسينعلي (سالار) نصري


نام
پست الکترونيک
پيام شما