آمار بازدید سایت
کاربران آنلاين: ۲
بازديد امروز: ۱۳۹
بازديد روز قبل: ۳۶۴
بازديد هفته: ۳۰۱۵
بازديد ماه: ۹۶۰۲
بازديد کل: ۶۱۷۸۳۳۹
آي پي: ۱۹۲.۱۶۸.۰.۱۸۶
مقالات حقوقي > حقوق اساسي > ۱۳۹۳/۰۷/۰۳
۳۶۷ بازدید
 
   

جایگاه شوراهای اسلامی كشور درنظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران


جایگاه شوراهای اسلامی كشور در
نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
** ولی رستمی ۱*، سید مجتبی حسینی پور اردكانی ۲
۱. دانشیار دانشکد&#۱۷۲۸; حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، تهران، ایران
۲. كارشناس ارشد حقوق عمومی دانشگاه تهران، تهران، ایران

چکیده
مقالة حاضر درصدد این است با بررسی اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص
شوراهای اسلامی كشور و دیگر نهادهای حاكم و همچنین قواعد حقوقی حاكم بر سازمان های اداری
كشور، جایگاه شوراهای اسلامی كشور را در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران بررسی نماید. در
این زمینه با بررسی معیارها و اصول كلی حاكم بر قوا و نهادهای اساسی حاكم و تعامل شوراها در
این خصوص مشخص خواهد شد كه نمی توان شوراها را به صورت خاص و در قالب یکی از قوای
سه گانه قرار داد، چراكه این نهادها به موجب اصول قانون اساسی دارای شأن تصمیم گیری و نظارت
هستند و این شئون با اجرا و یا تقنین متفاوتند و از سوی دیگر در زمینة سازمان های اداری موجود نیز
با توجه به ابهام و تعارضات موجود در نظام حقوقی سازمان های اداری و عدم توجه قانونگذار به
ماهیت سازمان های اداری، نمی توان نظر متقن و جازمی در این زمینه بیان كرد. در این مورد هرچند
می توان شوراهای اسلامی كشور را ماهیتاً مؤسسة عمومی غیردولتی دانست، لیکن در نهایت با توجه
كلیة سازمان هایی كه « به حکم مذكور در ذیل ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خدمات كشوری مبنی بر اینکه
می توان شوراهای » در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسة دولتی شناخته می شود
اسلامی را در زمر&#۱۷۲۸; این گونه مؤسسات قلمداد كرد.
كلیدواژه ها: شوراهای اسلامی، قوای حاكمه، سازمان های اداری، مؤسسه دولتی، مؤسسه
عمومی غیردولتی.
-مقدمه
از جمله موضوعات مهم در خصوص نظام حقوقی شوراهای اسلامی كشور، شناخت
جایگاه حقوقی آنهاست. این شناخت مستلزم پرداختن به مسائل دیگری همچون تعریف قوای
حاكمه و سازمان های اداری، ضوابط تشخیص و ویژگی های این سازمان ها، وجوه تمایز آنها با
یکدیگر و همچنین تطبیق وضعیت شوراهای اسلامی كشور در این میان است.
سازمان های اداری و قوای حاكمه، اركان اصلی نظام سیاسی و اداری كشور را تشکیل
می دهند كه با برخورداری از صلاحیت عام بر كل قلمرو كشور اعمال قدرت می كنند.
مسئلة مورد بحث ما، جایگاه شوراهای اسلامی كشور در میان قوای حاكمه و سازمان های
اداری است. این مسئله از دو بُعد قابل بررسی است؛ در بُعد اول جایگاه شوراها در میان قوا و
دیگر نهادهای اساسی براساس مبانی و اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی مورد بررسی
است و در بُعد دیگر جایگاه شوراها در میان سازمان های اداری مطابق قوانین و مقررات
جایگاه « موجود و حاكم در جمهوری اسلامی ایران. بنابراین ابتدا بُعد نخست در قالب
جایگاه این نهادها در « و در ادامه » شوراهای اسلامی كشور در میان قوا و سایر نهادهای اساسی
بررسی می شود. » میان سازمان های اداری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل پنجاه وهفتم كلیة قوای كشور را زیر نظر
« ولایت امر، بیان كرده است. مطابق اصل مزبور قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند
از: قو&#۱۷۲۸; مقننه ، قو&#۱۷۲۸; مجریه و قو&#۱۷۲۸; قضائیه كه زیر نظر ولایت مطلقة امر و امامت امت بر طبق
اصولاً كلیة امور كشور .» اصول آینده این قانون اعمال می گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند
بر حسب ماهیت در قالب یکی از قوای سه گانه )مقننه، مجریه و قضائیه( اعمال می شوند. لیکن
علاوه بر قوای مذكور، ساختار و صلاحیت برخی از نهادها به ترتیبی است كه هم از نظر طبیعت
كار و هم از نظر تشکیلات نمی توان آنها را در مجموعة نهاد رهبری یا یکی از قوای سه گانه
قرار داد، ولی در عین حال نقش مؤثری در اعمال حاكمیت دارند. این نهادها را می توان
.)۳۳۸ : نهادهای خاص دانست )هاشمی، ۱۸۳۲ ، ج ۲
اما در مورد جایگاه شوراهای اسلامی كشور در این میان، باید گفت كه به موجب اصل
ششم قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران امور كشور باید به اتکای آرای عمومی اداره
شود كه یکی از راه های آن انتخاب اعضای شوراها در كنار انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان
مجلس شورای اسلامی و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی است.
طبق دستور قرآن كریم : "و امرهم شوری « همچنین به موجب اصل هفتم قانون اساسی
بینهم " و "شاورهم فی الامر" شوراها، مجلس شورای اسلامی ، شورای استان ، شهرستان ، شهر،
بنابراین با »... محل ، بخش ، روستا و نظایر اینها از اركان تصمیم گیری و ادار&#۱۷۲۸; امور كشورند
توجه به این اصول شوراها از اركان تصمیم گیری و ادار&#۱۷۲۸; امور كشور محسوب می شوند.
حال سؤالی كه در اینجا مطرح می شود این است كه آیا شوراهای اسلامی به عنوان یکی از
اركان ادار&#۱۷۲۸; جامعه مانند مجلس شورای اسلامی یا رئیس جمهور بخشی از قوای سه گانه
محسوب می شوند یا اینکه شخصیت و ماهیت مستقلی دارند و نمی توان آنها را در چارچوب
یکی از قوای مزبور قرار داد. در این زمینه باید گفت كه جایگاه شوراهای اسلامی كشور در
بین نهادها و قوای حاكم در جمهوری اسلامی ایران چندان واضح نیست.
مطابق یك نظر با در نظر گرفتن فلسفة ایجاد شوراها مبنی بر نقش مردم در تصمیم گیری
و ادار&#۱۷۲۸; امور محل خود و ادار&#۱۷۲۸; امور هر محل توسط اهالی همان محل، شوراهای اسلامی نوعی
۱۰۳ (. همچنین با توجه به : پارلمان محلی محسوب می شوند )امامی و استوار سنگری، ۱۸۳۱
اصول مذكور در قانون اساسی كه شوراها را در كنار مجلس شورای اسلامی از اركان
تصمیم گیری دانسته است، این نهادها نیز هرچند به صراحت جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننه محسوب
نشده اند، با توجه به ماهیت كاركردشان كه تصمیم گیری است، جزئی از قو&#۱۷۲۸; قانونگذاری
كشورند. به عبارت دیگر مطابق این نظر همان گونه كه مجلس شورای اسلامی در سطح كل
كشور به قانونگذاری و نظارت می پردازد، شوراها نیز در حوز&#۱۷۲۸; محلی به نوعی قانونگذاری و
نظارت مبادرت می كنند. البته منظور از قانونگذاری تصویب قواعد عام الشمولی است كه نباید
مخالف قوانین مجلس باشد و در مرتبه ای پایین تر از قوانین مصوب مجلس است )امامی و
۱۰۳ ( در این زمینه می توان به اصل دوازدهم قانون اساسی نیز استناد : استوار سنگری، ۱۸۳۱
در هر منطقه ای كه پیروان هر یك از مذاهب دیگر ...« كرد. به موجب بخشی از این اصل
اسلامی اكثریت داشته باشند، مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر طبق آن مذهب
لذا حق مقررات گذاری محلی در این اصل به صورت تلویحی برای شوراها به .»... خواهد بود
رسمیت شناخته شده است. بنابراین با توجه به این موارد می توان شوراهای اسلامی كشور را با
توجه به ماهیت شان جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننة كشور هرچند در سطح محلی محسوب كرد.
نظر مذكور در مورد شورای عالی استان ها كه در رأس سلسله مراتب شوراهای اسلامی
شورای « كشور قرار دارد، پررنگ تر است. در این زمینه اصل ) ۱۰۲ ( قانون اساسی مقرر داشته
عالی استان ها حق دارد در حدود وظایف خود طرح هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به
ابتکار .» مجلس شورای اسلامی پیشنهاد كند. این طرح ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد
قانون در قالب ارائة طرح بی تردید یکی از صلاحیت های قانونگذاری است كه قانونگذار
اساسی آن را در كنار دولت و پانزده نفر از نمایندگان مجلس به شورای عالی استان ها اعطا
كرده است. ازاین رو یکی از مهم ترین اختیارات و صلاحیت های شورای عالی استان ها ذیل
امور قانونگذاری محسوب می شود.
استدلال دیگری كه در این زمینه مطرح است، هم شأنی شورای عالی استان ها با مجلس شورای
اسلامی از نظر بعضی از تدوین كنندگان قانون اساسی است، چراكه از نگاه برخی از اعضای مجلس
بررسی نهایی قانون اساسی نه تنها شورای عالی استان ها در عرض مجلس شورای اسلامی است
۱۰۱۰ (، شورای عالی استان ها مانند : )مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، ج ۲
مجالس سنا در كشورهای دومجلسی به نوعی یکی از اركان قو&#۱۷۲۸; مقننة كشور در مقابل مجلس
.)۳۳۸ : محسوب می شود )مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، ج ۲
هرچند قانونگذار عادی در قانون مربوط به شوراهای اسلامی، مجلس شورای اسلامی را
مافوق شورای عالی استان ها تلقی كرده است و شورای عالی استان ها را در مقابل مجلس
شورای اسلامی مسئول دانسته است )ماد&#۱۷۲۸; ۱۲ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی كشور مصوب
۱۸۳۱ و تبصر&#۱۷۲۸; آن( ولی همین امر نیز بیانگر این است كه از نظر قانونگذار، شورای عالی
استان ها كه در رأس سلسله مراتب شوراهای اسلامی كشور است، زیرمجموعة مجلس شورای
اسلامی به عنوان نهاد اعمال كنند&#۱۷۲۸; قو&#۱۷۲۸; مقننه است، همان گونه كه دیوان محاسبات كشور نیز
زیرمجموعة مجلس و جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننه محسوب می شود. از همین رو قانونگذار، شورای
عالی استان ها را مکلف به ارسال مصوبات خود به مجلس شورای اسلامی به عنوان شورای
مافوق كرده است. مطابق ماد&#۱۷۲۸; ) ۳۸ ( قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی
كلیه شوراهای موضوع این قانون مکلفند حداكثر ظرف مدت ده « كشور و انتخاب شهرداران
روز مصوبات خود را به نمایندگان حوزه انتخابیه و شورای مافوق، مسؤولین اجرائی ذی ربط و
عالی ترین مقام اجرائی مربوط و در مورد شورای عالی استان ها به مجلس شورای اسلامی و
.» وزارت كشور ارسال نمایند
مطابق نظر مزبور و با توجه به استدلالات مطروحه شوراهای اسلامی كشور را می توان در
واقع زیرمجموعه و بخشی از قو&#۱۷۲۸; مقننة كشور به صورت كلی محسوب كرد.
اما مطابق نظر دیگر كه به نظر می رسد بیشتر ناظر بر ابزارهای نظارتی قو&#۱۷۲۸; مجریه نسبت به
شوراهای اسلامی است، شوراهای اسلامی كشور زیرمجموعة قو&#۱۷۲۸; مجریه محسوب می شوند.
مطابق این نظر قو&#۱۷۲۸; مجریة در اصل مسئول اجرای قوانین و ادار&#۱۷۲۸; امور كشور است و شوراها نیز
به موجب اصل هفتم از اركان ادار&#۱۷۲۸; امور كشور محسوب شده اند و در همین راستا با توجه به
صلاحیتی كه شوراهای اسلامی به موجب اصل یکصدم قانون اساسی در قالب نظارت بر
بعضی از امور اجرایی دارند، این نهادها در اصل در زمر&#۱۷۲۸; نهادهای اجرایی و قو&#۱۷۲۸; مجریه هستند.
برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی ، اقتصادی ، عمرانی ، بهداشتی ، « به موجب اصل مزبور
فرهنگی ، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی ،
ادار&#۱۷۲۸; امور هر روستا، بخش ، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده ،
بخش ، شهر، شهرستان یا استان صورت می گیرد كه اعضای آن را مردم همان محل انتخاب
بنابراین همان گونه كه مشاهده می شود، وظیفة شوراها مطابق اصل مذكور نظارت بر .»... می كنند
ادار&#۱۷۲۸; امور محل برای پیشبرد برخی از امور اجرایی است.
وزارت كشور نیز به عنوان زیرمجموعه و نمایند&#۱۷۲۸; قو&#۱۷۲۸; مجریه بیشترین ارتباط را با شوراها
دارد. این ارتباط این شائبه را به وجود خواهد آورد كه شوراها به نوعی زیرمجموعة وزارت
كشور محسوب می شوند. این وجه را می توان به صراحت و وضوح كامل در قوانین ناظر بر
ماد&#۱۷۲۸; ) ۱۳ ( قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات »۲« شوراها مشاهده كرد. به موجب تبصر&#۱۷۲۸;
شورای عالی استان ها با درخواست وزیر كشور « شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران
همچنین به موجب ذیل ماد&#۱۷۲۸; ) ۱۱ ( مکرر همان .» موظف به تشکیل جلسة فوق العاده می باشد
شورای عالی استان ها به فاصله یك ماه پس از تشکیل دوسوم شوراهای استان ها به ...« قانون
آن نیز هر گاه انتخابات »۱« مطابق ماده ) ۳۱ ( و تبصره .» دعوت وزیر كشور تشکیل می شود
هریك از شوراهای روستا و شهر بنا به دلایل ذكرشده متوقف یا پس از تشکیل طبق مقررات
قانونی منحل شود، تا برگزاری انتخابات مجدد و تشکیل شورای جدید، استاندار جانشین آن
شورا و جانشین شورای شهر تهران، وزیر كشور خواهد بود.
همچنین در بسیاری از موارد اعتبار تصمیمات شوراها منوط به موافقت وزارت كشور یا
هیأت وزیران شده است. برای نمونه تصویب اساسنامة مؤسسات و شركت های وابسته به
ماد&#۱۷۲۸; »۳« شهرداری توسط شورای شهر منوط به تأیید و موافقت وزارت كشور شده است )بند
۱۱ ( قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران(. (
همچنین آیین نامة سازمانی، تشکیلاتی و تعداد و نحو&#۱۷۲۸; تشکیل جلسات شوراها و امور مالی
دبیرخانة كلیة شوراها و تعداد كاركنان آنها و هزینه های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای
) ماد&#۱۷۲۸; ) ۱۳ »۳« شوراها توسط شورای عالی استان ها تهیه و به تصویب هیأت وزیران می رسد )بند
مکرر ۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران(.
اما اینکه شوراهای اسلامی كشور در واقع از چه جایگاهی در میان قوا یا سایر نهادهای
حاكم برخوردارند، باید گفت كه به نظر می رسد استدلالات مطروحه در مورد هر دو نظر تا
حدود زیادی خدشه پذیر است.
مطابق استدلال قائلان به نظر اول با توجه به فلسفة ایجاد شوراها مبنی بر ادار&#۱۷۲۸; امور هر
محل توسط اهالی همان محل و اصول قانون اساسی مبنی بر اینکه شوراها در كنار مجلس
شورای اسلامی از اركان ادار&#۱۷۲۸; امور كشور و تصمیم گیری هستند و همچنین شناسایی حق
مقررات گذاری محلی در حدود اختیارات شوراها در قانون اساسی، شوراهای اسلامی محلی در
واقع بخشی از قو&#۱۷۲۸; مقننة كشور به صورت كلی محسوب می شوند. در پاسخ به این استدلالات
باید گفت كه هرچند مطابق اصول ناظر بر شوراها در قانون اساسی می توان هدف ایجاد
شوراها را ادار&#۱۷۲۸; امور هر محل از طریق شوراهای منتخب همان محل دانست، لیکن چنین امری
به منزلة شناسایی حق قانونگذاری برای شوراها و در نتیجه بخشی از قو&#۱۷۲۸; مقننه بودن شوراها
نیست، چراكه به موجب قانون اساسی سازوكار و همچنین محدود&#۱۷۲۸; اعمال صلاحیت شوراها
بیان شده است. بر این اساس شوراها به عنوان یکی از اركان ادار&#۱۷۲۸; امور كشور از طریق
تصمیم گیری )اصل هفتم( به هدایت و نظارت بر ادار&#۱۷۲۸; امور محلی )اصل یکصدم( می پردازند و
این امر با صلاحیت قانونگذاری )هرچند در سطح محلی( متفاوت است. در مورد تصریح به
مقررات گذاری محلی در حدود اختیارات شوراها كه در اصل دوازدهم قانون اساسی پیش بینی
شده است نیز باید گفت كه اولاً اصل دوازدهم قانون اساسی باید هماهنگ با سایر اصول ناظر
در هر منطقه ای كه پیرو ان ...« بر شوراها تبیین شود. همان گونه كه در این اصل مقرر شده است
هر یك از این مذاهب اكثریت داشته باشند، مقررات محلی در حدو د اختیارات شوراها بر طبق
مقررات محلی به اختیارات .» آن مذهب خواهد بود، با حفظ حقوق پیرو ان سایر مذاهب
شوراها محدود شده و اختیارات شوراها نیز به موجب قانون اساسی و قوانین عادی مشخص
شده است، بر همین اساس صلاحیت شوراها به تصمیم گیری در راستای نظارت بر ادار&#۱۷۲۸; امور
محل اختصاص یافته است و در واقع همان گونه كه در توضیحات در مورد این اصل در مشروح
مذاكرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی از سوی نایب رئیس این مجلس مطرح می شود،
منظور از مقررات محلی همان مواردی است كه به موجب قانون اساسی و قوانین بعدی به
انجمن های محلی اجازه داده شده دربار&#۱۷۲۸; آن تصمیم گیری كنند )صورت مشروح مذاكرات
مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج اول: ۳۱۱ (. علاوه بر این
نهادهای دیگری نظیر هیأت وزیران یا وزرا نیز صلاحیت وضع مقررات را دارند )اصل ۱۸۳
قانون اساسی(، درحالی كه نمی توان آنها را جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننه كشور محسوب كرد.
استدلال دیگری كه در مورد نظر اول مطرح شد، استناد به مافوق بودن مجلس شورای اسلامی
نسبت به شورای عالی استان ها و مسئولیت شورای عالی استان ها در مقابل مجلس شورای اسلامی
و ارسال مصوبات این شورا به مجلس بود. در این زمینه نیز باید گفت كه چنین امری به منزلة این
نیست كه شورای عالی استان ها )و شوراهای فرودست( بخشی از قو&#۱۷۲۸; مقننه محسوب می شوند،
چراكه از یك سو صلاحیت های شوراها به صورت مشخص در قانون اساسی و قوانین عادی تعیین
شده است و هیچ كدام از این صلاحیت ها صلاحیت های تقنینی محسوب نمی شوند و از سوی
دیگر به موجب قانون اساسی هیأت وزیران نیز موظف به ارائة مصوبات خود به رئیس مجلس
است، ولیکن با وجود چنین امری نمی توان دولت را جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننه محسوب كرد. همچنین
وجود نوعی سلسله مراتب و تعیین مرجعی به منظور نظارت بر تصمیمات یك نهاد به منزلة این
نیست كه نهاد مذكور جزئی از نهاد ناظر است. همچنان كه مصوبات مجلس نیز به منظور نظارت بر
انطباق با شرع و قانون اساسی از سوی شورای نگهبان مورد نظارت قرار می گیرد، اما نمی توان
مجلس را بخشی از شورای نگهبان محسوب به شمار آورد.
در مورد نظر دوم نیز باید گفت كه هرچند شوراها تحت نظارت قیمومیتی قو&#۱۷۲۸; مجریه
)وزارت كشور( هستند، با چنین استدلالی نمی توان آنها را بخشی از قو&#۱۷۲۸; مجریه محسوب كرد.
نظارت دولت مركزی بر نهادهای غیرمتمركز كه شوراهای اسلامی را نیز می توان در زمر&#۱۷۲۸; این
نهادها دانست، یکی از ملزومات نظام مبتنی بر عدم تمركز است. نظام عدم تمركز، نظامی است
مبتنی بر تعدد مراكز تصمیم گیری و استقلال این مراجع نسبت به قو&#۱۷۲۸; مركزی. اما بی شك
استقلال و آزادی مزبور نامحدود نیست و با وجود استقلال عمل، تحت نظارت های اداری
مقامات عالی قو&#۱۷۲۸; مركزی و سازمان های نظارتی دیگر قرار دارند. نظارت سازمان و مقامات
مطرح » قیمومیت اداری « دولت مركزی بر سازمان های غیرمتمركز در حقوق اداری در قالب
می شود.) ۱ ( این نظارت از اركان سیستم عدم تمركز محسوب می شود، به شکلی كه هیچ گونه
مجموعه « ۳۳ ( و : عدم تمركزی بدون آن قابل تصور و اجرا نیست )طباطبائی مؤتمنی، ۱۸۱۳
اختیارات قانونی استثنایی و محدودی است كه مقامات عالی قو&#۱۷۲۸; مركزی نسبت به اشخاص
حقوقی حقوق عمومی مبتنی بر عدم تمركز در جهت عدم مغایرت احکام و اعمال آنها با
۱۱۳ (. نظارت قو&#۱۷۲۸; مجریه نسبت به شوراهای : انصاری، ۱۸۱۳ ( » مصالح عمومی معمول می دارند
اسلامی نیز از همین نوع است و این به معنای این نیست كه شوراها جزء قو&#۱۷۲۸; مجریه هستند.
۱ . شایان یادآوری است كه نظارت قوای مركزی نسبت به واحدهای غیرمتمركز تنها در قالب قیمومیت
اداری مطرح نمی شود، بلکه نظارت های دیگری نیز از جانب قو&#۱۷۲۸; مركزی نسبت به این واحدها اعمال
می شود، مانند نظارت قضایی و نظارت مالی كه سازوكارها و موضوعات خاص خود را دارند كه در مجالی
دیگر به آنها خواهیم پرداخت.
بخش دیگری از استدلالات مطرح شده در مورد نظر دوم، این بود كه شوراها از اركان
ادار&#۱۷۲۸; امور كشور محسوب شده اند و در همین راستا با توجه به صلاحیت شوراهای اسلامی به
موجب اصل یکصدم قانون اساسی در قالب نظارت بر یك سری امور اجرایی، این نهادها در
اصل در زمر&#۱۷۲۸; نهادهای اجرایی و قو&#۱۷۲۸; مجریه اند. در این مورد باید گفت كه ادار&#۱۷۲۸; امور كشور
)امور عمومی( امر عام و گسترده ای است كه دامنه و شمول آن به نهاد یا قو&#۱۷۲۸; خاصی محدود
نمی شود. به عبارت دیگر كلیة نهادهای اساسی را می توان متصدی بخشی از این امور تلقی كرد.
شوراهای اسلامی نیز متصدی بخشی از ادار&#۱۷۲۸; امور كشورند كه در قالب نظارت بر بخشی از
امور اجرایی تحقق می یابد و چنین امری مستلزم این نیست كه شوراهای اسلامی را بخشی از
قو&#۱۷۲۸; مجریه محسوب كنیم.
بنابراین با عنایت به استدلالات در مورد نظرهای مذكور و توضیحات بیان شده و با توجه
به اصول قانون اساسی ناظر بر شوراهای اسلامی این نهادها در قالب یکی از قوای سه گانه قرار
) نمی گیرند. اما در مورد جایگاه این نهادها در نظم حقوق اساسی، باید گفت كه اصول ) ۳( و) ۱
قانون اساسی شوراها را در كنار مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری قرار می دهد. اصل
۱۰۰ ( نیز تشکیل شوراها را برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی ، اقتصادی ، عمرانی ، (
بهداشتی ، فرهنگی ، آموزشی و دیگر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات
محلی ، در قالب نظارت بر ادار&#۱۷۲۸; امور هر روستا، بخش ، شهر، شهرستان یا استان مقرر كرده
است. اصل دوازدهم قانون اساسی به صلاحیت مقررات گذاری محلی در حدود اختیارات
شوراها اشاره دارد و اصل ) ۱۰۸ ( نیز به الزام مقامات كشوری به رعایت تصمیمات شوراها
تصریح كرده است. مطابق هیچ یك از این اصول نمی توان شوراها را زیرمجموعة یکی از قوا
قرار داد. بلکه همان گونه كه در اصول قانون اساسی تصریح شده است، شوراها یکی از اركان
تصمیم گیری و ادار&#۱۷۲۸; امور كشورند )اصل ۱( و از سوی دیگر ادار&#۱۷۲۸; امور هر محل با نظارت
شوراها صورت می گیرد )اصل ۱۰۰ (. در همین زمینه تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین
اسلام و قوانین كشور باشد )اصل ۱( و مقامات كشوری ملزم به رعایت تصمیمات شوراها
هستند )اصل ۱۰۸ (. ازاین رو قانونگذار اساسی شوراها را با صلاحیت ها و سازوكارهایی خاص
به صورت مجزا از قوای دیگر به رسمیت شناخته است. چنین نظمی در مورد نهادهای اساسی
دیگری مانند شورای عالی امنیت ملی یا شورای نگهبان نیز مشاهده می شود.
بنابراین در نظام حقوقی كشور ما، همان گونه كه پیشتر اشاره شد، با توجه به ساختارهای
اساسی مقرر در قانون اساسی علاوه بر قوای سه گانة شوراها، نهادها و سازمان های ویژه ای نیز در
كنار قوای مذكور به منظور ارائه یا ادار&#۱۷۲۸; برخی امور خاص، ایجاد شده اند. ساختار و ماهیت این
نهادها به ترتیبی است كه نمی توان آنها را جزئی از قوای سه گانه دانست، بلکه ماهیت و عملکرد
این نهادها باید با توجه به جایگاه آنها در قانون اساسی بررسی شود. شوراهای اسلامی كشور را
نیز می توان در زمر&#۱۷۲۸; این دسته از سازمان ها جای داد كه بر پایة نظام عدم تمركز و به منظور
تصمیم گیری و نظارت بر ادار&#۱۷۲۸; امور عمومی محلی پا به عرصة ادار&#۱۷۲۸; امور عمومی نهاده اند.
۲. جایگاه شوراهای اسلامی كشور در میان سازمان های اداری
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در بعد قانونگذاری عادی همة سازمان های اداری
و دولتی یا به عبارت دیگر كلیة قوا و سازمان های وابسته مکلف شده اند در قالب یکی از
صوری كه در این قوانین تصریح شده است قرار گیرند. توضیح آنکه اصولاً مسئولیت ها و
وظایف اداری و اجرایی بر حسب نوع فعالیت دسته بندی شده در وزارتخانة مربوط متمركز
می شوند. اما گاه اتفاق می افتد كه نوع و چگونگی امور در زمان و مکان معینی ایجاب می كند
كه جدا از وزارتخانه ها یا سایر مراجع قانونی نهادهایی سازمان داده شوند، ازاین رو سازمان های
مستقل یا وابسته به یکی از وزارتخانه ها یا دیگر مراجع قانونی برای این هدف تأسیس شده اند.
انواع مؤسسات عمومی، از جملة این مؤسسات مستقل هستند. در نتیجه وزارتخانه ها و
سازمان های مستقل را می توان دو ركن اساسی سازمان های اداری و اجرایی كشور دانست.
از تاریخ تصویب این « )۱۸۳۳/۳/ به موجب ماد&#۱۷۲۸; ) ۱۸۰ ( قانون محاسبات عمومی )مصوب ۱
قانون ایجاد یا تشکیل سازمان دولتی با توجه به مواد ) ۲( و ) ۸( و ) ۳( این قانون منحصراً
به صورت وزارتخانه یا مؤسسة دولتی یا شركت دولتی مجاز خواهد بود. كلیة مؤسسات انتفاعی
و بازرگانی وابسته به دولت و سایر دستگاه های دولتی كه به صورتی غیر از وزارتخانه یا
مؤسسة دولتی یا شركت دولتی ایجاد شده و اداره می شوند مکلفند حداكثر ظرف مدت یك
سال از تاریخ اجرای این قانون با رعایت مقررات مربوط وضع خود را با یکی از سه وضع
حقوقی فوق تطبیق دهند و الا با انقضاء این فرصت مؤسسة دولتی محسوب و تابع مقررات
.» این قانون در مورد مؤسسات دولتی خواهند بود
البته براساس تبصر&#۱۷۲۸; این ماده نهادها و مؤسساتی كه در جریان تحقق انقلاب اسلامی یا پس
از آن بنا به ضرورت های انقلاب اسلامی به وجود آمده اند و تمام یا قسمتی از اعتبارات مورد
نیاز خود را از محل اعتبارات منظور در قانون بودجة كل كشور به طور مستقیم از خزانه
دریافت می كنند، درصورتی كه وضعیت حقوقی آنها به موجب قانون معین نشده باشد،
می توانند ظرف مدت مذكور در این ماده وضع حقوقی خود را علاوه بر موارد مذكور در این
ماده با ماد&#۱۷۲۸; ) ۱( این قانون یعنی به عنوان مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی تطبیق دهند.
در صدر این ماده صرفاً سازمان های » سازمان های دولتی « شایان ذكر است كه منظور از
در اینجا كلیة قوای حاكمه است. مستند به » دولتی « مربوط به قو&#۱۷۲۸; مجریه نیست. بلکه منظور از
اینکه در تعریف ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( قانون محاسبات عمومی از مؤسسة دولتی، مؤسسة دولتی واحد
سازمانی است كه به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان
وزارتخانه ندارد. ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خدمات كشوری نیز در تعریف مؤسسة دولتی مقرر
مؤسسة دولتی واحد سازمانی مشخصی است كه به موجب قانون ایجاد شده یا می شود « داشته
و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را كه بر عهد&#۱۷۲۸; یکی از قوای سه گانه و
در عبارت » دولت « به همین دلیل منظور از .» ... سایر مراجع قانونی می باشد انجام می دهد
نیز به قرینة این اصطلاح در تعریف مؤسسات دولتی، قوای سه گانه و » سازمان های دولتی «
دیگر مراجع قانونی است و نه فقط قو&#۱۷۲۸; مجریه.
همچنین قانون مدیریت خدمات كشوری با ارائة تعاریفی در مورد وزارتخانه، مؤسسة
دولتی، شركت دولتی و مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی و در نهایت قرار دادن همة آنها تحت
اراد&#۱۷۲۸; قانونگذار را مبنی بر قرار دادن كلیة نهادها و سازمان های اداری و » دستگاه اجرایی « عنوان
حکومتی موجود و از جمله شوراهای اسلامی كشور در یکی از قالب های مذكور نشان می دهد.
از مجموع این قوانین می توان دریافت كه اراد&#۱۷۲۸; قانونگذار بر این بوده است كه كلیة
دستگاه ها و نهادهای حاكم در جمهوری اسلامی ایران در قالب یکی از عناوین وزارتخانه،
شركت دولتی، مؤسسة دولتی یا مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی قرار داشته باشند. به نظر
می رسد این امر با هدف اعمال حاكمیت قانون و تحت شمول قوانین عام قرار دادن كلیة قوا و
نهادهای عمومی و ایجاد نوعی انتظام در ادار&#۱۷۲۸; امور عمومی است.
با توجه به مستندات قانونی مذكور، شوراهای اسلامی كشور نیز باید به یکی از صورت های
مقرر در این مواد )وزارتخانه، شركت دولتی و مؤسسة دولتی یا نهاد عمومی غیردولتی( به
رسمیت شناخته شوند. اما در مورد اینکه شوراهای اسلامی در قالب كدام یك از این اشکال قرار
می گیرند، باید گفت كه بی تردید شوراها را نمی توان در زمر&#۱۷۲۸; وزارتخانه ها یا شركت های دولتی
قلمداد كرد. چراكه شوراها نه تنها ماهیتاً با وزارتخانه ها به عنوان یکی از اركان اعمال قو&#۱۷۲۸; مجریه و
شركت های دولتی به عنوان یك بنگاه اقتصادی متفاوتند، بلکه هیچ گونه تطابقی با ضوابط ارائه شده
در خصوص وزارتخانه ها و شركت های دولتی در قوانین، نیز ندارند.
اما در مورد اینکه شوراها را می توان مؤسسة دولتی یا مؤسسه و نهادهای عمومی غیردولتی
قلمداد كرد، جای بحث وجود دارد.
در این زمینه شایان توضیح است كه مطابق ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( قانون محاسبات عمومی كشور مصوب
مؤسسة دولتی واحد سازمانی مشخصی است كه به موجب قانون ایجاد و زیر نظر « ۱۸۳۳/۳/۱
ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خددمات .» یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد
مؤسسة دولتی واحد سازمانی مشخصی است كه بده موجدب قدانون « كشوری نیز مقرر می دارد
ایجاد شده یا می شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و امدوری را كده بدر عهدد &#۱۷۲۸;
یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی می باشد انجام می دهدد. كلید ة سدازمان هدایی كده در
.» قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسة دولتی شناخته می شود
حال می بایست با بررسی تعاریف مذكور چدارچوبی را كده مؤسسدات دولتدی در آن قدرار
می گیرند، مشخص كنیم؛ مطابق قسمت اول تعاریف مدذكور ، مؤسسد ة دولتدی واحدد سدازمانی
مشخصی است كه به موجب قانون ایجاد شده یا مدی شدود. البتده در تعریدف قدانون مددیریت
بدرای ایدن م ؤسسدات بده » واحد سازمانی مشخص « خدمات كشوری علاوه بر شناسایی ویژگی
این مؤسسات نیز اشاره شدده اسدت. بندابراین ایدن مؤسسدات دارای » استقلال حقوقی « داشتن
نوعی استقلال از سایر دستگاه ها هستند و به همین دلیل، ایجاد آنها باید به موجب قانون باشدد.
قید دیگری كه برای این مؤسسات مقرر شده و می تواند تا حدودی محدوده و وجه تمایز ایدن
مؤسسات را مشخص كند، انجام بخشی از وظایف و اموری است كه بر عهدد &#۱۷۲۸; یکدی از قدوای
سه گانه و دیگر مراجع قانونی است. البته این مفهوم در قدانون محاسدبات عمدومی بده گونده ای
دیگر بیان شده است. به هر حال از جمع این تعاریف چنین بر می آیدد كده ایدن مؤسسدات بده
موجب قانون برای انجام بخشی از وظایف قوای سه گانه و سایر مراجدع قدانونی كده بده علدل
اداری، سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، پژوهشی، فنی و عوامل دیگدر از سدازمان اصدلی
قوای سه گانه و دیگر مراجع قانونی منفك شده اند و تحت عنوان مؤسسات دولتدی بده صدورت
۱۳ و ۳۳ ( به وجود آمده اند. بیشتر مؤسسات دولتی : مستقل اداره می شوند )ابوالحمد، ۱۸۱۸ ، ج ۱
به لحاظ نوع اعمال قو&#۱۷۲۸; مجریه و گستردگی و تندوع آن و نیازهدای اجتمداعی ، بده قدو &#۱۷۲۸; مجریده
وابسته اند و به نوعی جزئی از وظایف ایدن قدوه را كده از آن منفدك شدده ، عهدده دار شدده اندد
)۱۳ : )میرحسینی، ۱۸۱۱
مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز یکی دیگر از اقسام سازمان های اداری در كشور
ما بوده و ادار&#۱۷۲۸; بخشی از امور عمومی را بر عهده دارند. مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی
نسبت به دیگر سازمان های اداری از تركیبی كاملاً متفاوت پیروی می كنند، حتی خود این
مؤسسات نیز تركیب یکسانی ندارند. اما به هر حال همة آنها ویژگی های مشتركی دارند كه آنها
را از سایر مؤسسات عمومی و سازمان های اداری كشور متمایز می كند. برای شناخت این
مشخصات و ویژگی ها باید از یك معیار و ضابطه استفاده كرد. این معیار همان تعریفی است
كه در قوانین از این مؤسسات به عمل آمده است.
برای اولین بار قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۸۳۳ در ماد&#۱۷۲۸; ) ۱( خود تعریفی از این
مؤسسات و نهاد های عمومی غیردولتی از نظر این « مؤسسات ارائه داد. به موجب این ماده
قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند كه با اجاز&#۱۷۲۸; قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی
.» كه جنبة عمومی دارند تشکیل شده یا می شود
با این توضیح كه در قانون محاسبات علاوه بر سه قید مندرج در تعریف، قید دیگدر ی نیدز
فهرسدت « : برای این گونه مؤسسات آورده شده و آن تبصر&#۱۷۲۸; این ماده است كده عندوان مدی دارد
این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشدنهاد و بده
یعنی علاوه بر ویژگی های سده گانده و تصدویب .» تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید
ایجاد اولیه از سوی قانونگد ذار، بدرای تلقدی كدر دن یدك مؤسسده بده عندوان مؤسسد ة عمدومی
غیردولتی، شناسایی و تصریح قانونگذار به چنین صفتی )مؤسسه یدا نهداد عمدومی غیردولتدی(
ضروری دانسته شده است.
به نظر می رسد كه علت احتیاط مقدنن در ایدن زمینده و ذكدر قیدد مدذكور بیشدتر ملاحظد ة
بهره مندی های مالی بوده كه در قانون محاسبات عمومی برای مؤسسات عمدومی غیردولتدی در
نظر گرفته شده است و با ارائة فهرست و شناسایی آنها به این عنوان، بیشتر قصد محدود كردن
مؤسسات عمومی غیردولتی از تمتع از ایدن حقدوق و خدرج تراشدی بدرای دولدت بدوده اسدت
.)۳۳ : )یازرلو، ۱۸۱۳
اما این تعریف با تعریف اید ن مؤسسدات در قدانون مددیریت خددمات كشدوری )مصدوب
مؤسسده یدا نهداد عمدومی « ۱۸۳۳/۱۱/۱۳ ( تغییر كرد. براساس تعریف ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( قانون مدذكور (
غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است كه دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلدس
شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجة سدالا نة آن از محدل مندابع
.» غیردولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است كه جنبة عمومی دارد
تعریف مذكور تفاوت هایی با تعریف قانون محاسدبات عمدومی دارد؛ از جملده اینکده بده
موجب قانون مدیریت خدمات كشوری، لازم است بیش از پنجداه درصدد بودجد ة سدالا نة ایدن
مؤسسات از طریق منابع غیردولتی تأمین شود. این ویژگی می تواند تا حدودی موجب نوسان و
چالش در احکام و ماهیت این مؤسسات شود. چراكه امکان دارد مؤسسه ای در یك سال بدیش
از پنجاه درصد بودجة سالانه خود را از منابع غیردولتی تأمین كند و در سال دیگر این امکان
با اجاز&#۱۷۲۸; « برایش وجود نداشته باشد. همچنین از تفاوت های دیگر این دو تعریف، تغییر عبارت
در خصوص ایجداد ایدن مؤسسدات اسدت . » تصویب مجلس شورای اسلامی « به عبارتِ » قانون
به نظر می رسد كه این تغییر ناشی از برخی ابهاماتی بوده است كه در فاصلة بین تصویب این دو
قانون در خصوص ایجاد تعدادی از مؤسسات توسط برخی نهادهایی كه صدلاحیت هدای شدبه
قانونگذاری دارند، مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی نمود پیدا كرده بود.
در تعریف اخیر اسدت ، درحدالی كده تعریدف » استقلال حقوقی « تفاوت دیگر، بیان عبارت
اشداره داشدته » دارا بودن واحدد سدازمانی مشدخ ص « مندرج در قانون محاسبات عمومی تنها به
است. هرچند دارا بودن واحد سازمانی مشخص را مدی تدوان از لدوازم اسدتقلال حقدوقی یدك
سازمان دانست، بی شك دارا بودن واحد سازمانی مشخص، به تنهایی به برخورداری از اسدتقلال
حقوقی منجر نخواهد شد.
نکتة دیگری كه در تعریف جدید وجود دارد این است كه بر خدلاف تع ریدف سدابق لازم
نیست كه این مؤسسات به موجب قانون تحت این عنوان شناخته شوند. بنابراین مؤسساتی كده
شرایط مذكور در ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( قانون مدیریت خدمات كشدوری را دارندد ، هرچندد بده ایدن عندوان
شناخته نشده باشند، می توان آنها را جزء مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی دانست. مانندد
سازمان های حرفه ای همچون نظام پزشکی، كانون وكلای دادگستری و ... و مؤسسات خدماتی
مانند اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، اتاق تعاون و ... . البته به نظر می رسد مؤسسات عمدومی
غیردولتی مورد نظر قانون محاسبات عمومی می بایست تحت این عندوان شدناخته شدوند ، زیدرا
همان طوركه ذكرشد، از دلایل ذكر این قید محدود كردن مؤسساتی اسدت كده از مزایدای مدالی
قانون محاسبات عمومی استفاده می كنند.
حال با توجه به تعاریف و ضوابط ارائه شده در مورد هریك از مؤسسات دولتی و
مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی باید دید كه شوراهای اسلامی كشور با كدام یك از
نهادهای مذكور مطابقت می كند و جایگاه آن در بین سازمان های اداری در كجا قرار دارد. در
این زمینه دو نظریه قابل طرح است.
مطابق نظر نخست شوراهای اسلامی كشور را می توان در حکم مؤسسة دولتی قلمداد كرد.
) توضیح آنکه مؤسسات دولتی همان گونه كه پیشتر گذشت، هم در قانون محاسبات عمومی )ماد&#۱۷۲۸; ۸
و هم در قانون مدیریت خدمات كشوری )ماد&#۱۷۲۸; ۲( تعریف شده اند. اما آنچه در مورد تعاریف و
ضوابط شناسایی سازمان های اداری به عنوان مؤسسة دولتی اهمیت دارد، این است كه قوانین
مربوطه از یك سو با ارائة ضوابط و شاخصه هایی برخی سازمان های دولتی را به عنوان مؤسسة
دولتی شناخته است و از سوی دیگر برخی سازمان ها را بدون اینکه لزومی برای دارا بودن این
ضوابط داشته باشند، به صورت اعتباری مؤسسة دولتی به شمار آورده است. از همین رو مسئلة
مؤسسة دولتی بودن شوراهای اسلامی كشور نیز از دو جنبه قابل طرح است.
براساس جنبة نخست این مسئله آیا شوراهای اسلامی كشور خصوصیات مؤسسة دولتی را
همان گونه كه در مواد مذكور قید شده است، دارند یا خیر. در این زمینه خصوصیات و ضوابط
مقرر براساس قوانین برای مؤسسات دولتی عبارتند از: ۱. دارا بودن واحد سازمانی مشخص و
استقلال حقوقی، ۲. ایجاد به موجب قانون و ۸. انجام بخشی از وظایف و اموری كه بر عهد&#۱۷۲۸;
یکی از قوای سه گانه و دیگر مراجع قانونی است یا اداره شدن زیر نظر یکی از قوای سه گانه
و نداشتن عنوان وزارتخانه.
شوراها را می توان واجد ضوابط اول و دوم دانست، چراكه اولاً شوراها براساس قانون
ایجاد شده اند و قوانین متعددی در زمینة تأسیس، نحو&#۱۷۲۸; تشکیل و همچنین صلاحیت ها و
قانون تشکیلات، وظایف و « سازمان این نهادها به تصویب رسیده است و هم اكنون نیز
۱۸۱۱ ( و اصلاحات /۸/ مصوب ) ۱ » انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران
بعدی آن در این زمینه حاكم است )هرچند مبنای تشکیل شوراهای اسلامی، قانون اساسی
است(، ثانیاً این شوراها به لحاظ ماهیت و صلاحیتشان از استقلال حقوقی برخوردارند. این امر
در قالب ماد&#۱۷۲۸; ) ۱۱ ( قانون تشکیلات شوراهای اسلامی كشوری با شناسایی شخصیت حقوقی
برای شوراها بیان شده است.
اما در مورد ضابطة سوم نمی توان به صراحت برای شوراها قائل به دارا بودن آن شد، چراكه
در واقع شوراهای اسلامی عهده دار وظایف قوای سه گانه یا سایر مراجع قانونی نبوده و زیر
نظر این قوا نیز نیستند. بلکه خود آنها به موجب قانون اساسی واجد برخی صلاحیت ها بوده و
به صورت ذاتی عهده دار آنها هستند.
بنابراین با توجه به اینکه شوراها واجد تمام ضوابط مؤسسات دولتی نیستند، نمی توان قائدل
به این شد كه این نهادها ماهیتاً مؤسسة دولتی محسوب می شوند. امدا از جنبد ة دیگدر موضدوع
شناسایی شوراها به عنوان مؤسسة دولتی به لحاظ اعتباری اسدت و نده تطدابق آنهدا بدا ضدوابط
ارائه شده برای مؤسسات دولتی. بر این اسداس مطدابق بخدش اخیدر مداد &#۱۷۲۸; ) ۲( قدانون مددیریت
كلیة سازمان هایی كه در قانون اساسی نام برده شده اسدت در حکدم مؤسسد ة « خدمات كشوری
ازاین رو با توجه به اینکه شوراهای اسلامی كشور نیز در قانون اساسدی .» دولتی شناخته می شود
ذكر شده اند، در حکم مؤسسة دولتی شناخته می شوند. البته در مخالفت با این نظدر و در تبیدین
نظر دوم می توان گفت در صورتی می توان شوراها را با این استناد كه چون در قانون اساسدی از
آنها نام برده شده )مطابق ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خدمات كشوری(، در حکدم مؤسسد ة دولتدی
محسوب كرد كه به عنوان دیگری شناخته نشده و با وضعیت دیگری تطبیدق داده نشدده باشدند.
درحالی كه شوراها در حقیقت بدا توجده بده تعداریف مقدرر از مؤسسدات و نهادهدای عمدومی
غیردولتی، واجد ضوابط و معیارهای مقرر برای ایدن مؤسسدات هسدتند و ازایدن رو شدوراهای
اسلامی كشور را می توان در زمر&#۱۷۲۸; مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتدی تلقدی كدر د. در ایدن
زمینه مباحث ذیل قابل طرح است؛ اول اینکه قدانون محاسدبات عمدومی در مدا د&#۱۷۲۸; ) ۱( خدود و
همچنین قانون مدیریت خدمات كشوری در ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( با تعریف مؤسسات و نهادهدای عمدومی
غیردولتی یك سری ضوابط زیر را شناسایی مؤسسات به این عنوان ارائه داده اندد : ۱. دارا بدودن
واحد سازمانی مشخص و استقلال حقوقی؛ ۲. ایجداد بد ه موجدب قدانون یدا تصدویب مجلدس
- شورای اسلامی؛ ۸. تأمین بیش از ۱۰ درصد بودجد ة سدالا نة آن از محدل مندابع غ یردولتدی ؛ ۳
عهده دار بدودن انجدام وظدایف و خددمات عمدومی . ایدن شدرایط هرچندد بده وضدوح ماهیدت
سازمان های اداری و عمومی را مشخص نمی كند، با نگداهی بده وضدعیت و قدوانین حداكم بدر
شوراها می توان این شرایط را در مورد شدوراهای اسدلامی مشداهده كدر د. در مدورد دارا بدودن
ضوابط اول و دوم پیشتر صحبت شد. براسداس ضدابط ة سدوم لازم اسدت بدیش از ۱۰ درصدد
بودجة سالانة این مؤسسات از طریق منابع غیردولتی تأمین شدو د. اید ن ویژگدی همدان گونده كده
پیشتر گفته شد، ممکن است تا حددودی موجدب نوسدان و چدالش در احکدام و ماهیدت ایدن
مؤسسات شود، چراكه امکان دارد مؤسسه ای در یك سدال بدیش از ۱۰ درصدد بودجد ة سدالا نة
خود را از منابع غیردولتی تأمین كند و در سال دیگر این امکان برایش وجود نداشدته باشدد . در
بودجة شدوراها از « مورد شوراها به موجب ماد&#۱۷۲۸; ) ۲۲ ( قانون تشکیلات شوراهای اسلامی كشور
طریق زكوات ) پس از تصویب( و درآمدهای محلی و در صورت لزوم از طریق عوارض كه در
مقابل خدمات ارائه شده وضع می گردد، تأمین خواهد شد و كمبودهدای آن از راه كمد ك هدای
ازایدن رو .» دولت به درخواست شورای عالی استان ها از محل درآمدهای عمومی جبران می شود
به نظر می رسد بیش از ۱۰ درصد بودجة شوراها نیز از محل منابع غیردولتی )زكوات و عوارض
محلی( تأمین می شود، هرچند مسئلة نوسدان در تدأمین بدیش از ۱۰ درصدد بودجد ة سدالیانه در
خصوص شوراها نیز می تواند صادق باشد.
بایدد گفدت كده بده » عهده دار بودن انجام وظایف و خددمات عمدومی « اما در مورد ضابطة
قانون تشکیلات، وظدایف و انتخابدات « موجب قوانین حاكم بر شوراهای اسلامی كشور به ویژه
۱۸۱۱ و اصدلاحات بعددی آن /۸/ مصدوب ۱ » شوراهای اسدلامی كشدور و انتخداب شدهرداران
وظایف و صلاحیت های شوراهای اسلامی كشور در حوز&#۱۷۲۸; امور عمومی است و نوعاً در زمدر &#۱۷۲۸;
خدمات عمومی محسوب می شود. علاوه بر این می توان گفت كده مطدابق قواعدد كلدی اصدولا فلسفه و وظیفة اصلی نهادهای غیرمتمركز محلی كه شوراهای اسدلامی كشدور ر ا مدی تدوان در
زمر&#۱۷۲۸; آنها به شمار آورد، اداره و ارائة خدمات عمومی محلی است.
بنابراین می توان نتیجه گرفت كه با توجه به ضوابط ارائه شده در مورد مؤسسات و نهادهای
عمومی غیردولتی و تطبیق ضوابط مقرر با این شوراها، در حقیقت شوراهای اسلامی كشدور در
زمر&#۱۷۲۸; این مؤسسات قلمداد می شوند. اما نکته ای كه پیشتر نیز مورد بحث قرار گرفت، ایدن بدود
فهرست این قبیدل مؤسسدات و نهادهدا « كه به موجب تبصر&#۱۷۲۸; ماد&#۱۷۲۸; ) ۱( قانون محاسبات عمومی
با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولدت پیشدنهاد و بده تصدویب مجلدس شدورای
یعنی علاوه بر ویژگی هدای سده گاند ه و تصدویب ایجداد اولید ه از سدوی ،» اسلامی خواهد رسید
قانونگذار، برای تلقی كردن یك مؤسسه به عنوان مؤسسة عمومی غیردولتی، شناسایی و تصریح
قانونگذار به چنین صفتی )مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی( ضروری دانسته شده اسدت . حدال
ممکن است گفته شود با توجه به اینکه شوراها در قانون تحت این عندوان شدناخته نشدده اندد،
نمی توان آنها را مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی تلقی كرد. در این زمینده بایدد گفدت هرچندد
تبصر&#۱۷۲۸; ماد&#۱۷۲۸; ) ۱( قانون محاسبات عمومی لازم دانسته كه مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی
در قانون تحت این عنوان شناخته شوند، در ماد&#۱۷۲۸; ) ۸( قانون مدیریت خدمات كشوری ذكری از
قید مزبور نشده است و در نتیجه می توان گفت هرچند تعریف مؤسسدات و نهادهدای عمدومی
غیردولتی در قانون مدیریت خدمات كشوری تعریف مقرر در قانون محاسبات را نسخ نکرده و
همچنان لازم است كه مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مدنظر و موضوع قانون مزبور در
قانون تحت عنوان مؤسسه و نهداد عمد ومی غیردولتدی شدناخته شدوند، لدیکن براسداس قدانون
مدیریت خدمات كشوری ضرورتاً نیازی به شناخته شدن مؤسسات تحت این عنوان در قدانون
نیست و این امکان وجود دارد كه نهادی به موجب قانون تحت این عنوان شناخته نشود، ولدی
در صورت دارا بودن ضوابط مذكور، یك مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی محسوب شود. البته
هرچند دیگر نمی توان قائل به جاری شدن احکام مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مقدرر
در قانون محاسبات عمومی نسبت به این گونه مؤسسات شد.
اما اینکه با عنایت به همة این مباحث شوراهای اسلامی كشور در قالب كدام یك از صور
مذكور قرار می گیرند، نمی توان به صورت قطع و یقین نظر مشخصی ارائه داد. بی تردید مسئلة مزبور
صرفاً ناظر بر مباحث نظری نیست و تعیین آن آثار عملی مهمی دارد كه اولین اثر آن را می توان در
حکومت احکام ناظر بر سازمان های مذكور نسبت به شوراهای اسلامی كشور در موارد مسکوت یا
عام دانست، بدین صورت كه اگر شوراهای اسلامی كشور مؤسسة دولتی یا مؤسسة عمومی
غیردولتی باشند، احکام ناظر بر این مؤسسات شامل شوراهای اسلامی كشور نیز می شود.
در هر صورت به نظر می رسد با توجه به جمیع استدلالات مطروحه هرچند می توان
شوراهای اسلامی را با توجه به ماهیت و ضوابط ارائه شده در مورد مؤسسات عمومی غیردولتی
در زمر&#۱۷۲۸; این مؤسسات محسوب كرد، براساس ذیل ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خدمات كشوری
كلیة سازمان هایی كه در قانون اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسة ...« كه مقرر داشته
می توان شوراهای اسلامی را نوعی مؤسسة دولتی قلمداد كرد، هرچند ،» دولتی شناخته می شود
ماهیت و كاركرد آنها همان ماهیت و كاكرد مؤسسات دولتی مقر در قوانین مربوط نباشد و
بیشتر با مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی همخوانی داشته باشند.
نتیجه گیری
مسئلة جایگاه شوراهای اسلامی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در دو بعد مورد
توجه این نوشتار قرار گرفت. در بعد نخست جایگاه شوراها در میان قوا و سایر نهادهای اساسی
بررسی شد و با بیان نظرهای متفاوت و استدلالات در مورد هریك از این نظریه ها مشخص شد
كه هرچند برخی از صلاحیت ها و كاركردهای شوراهای اسلامی در قانون اساسی جمهوری
اسلامی ایران را می توان نوعی ضابطه گذاری و در قالب صلاحیت های قو&#۱۷۲۸; مقننه دانست یا با
توجه به نظارت عالیة قو&#۱۷۲۸; مجریه )وزارت كشور( بر شوراها و همچنین مسئولیت آنها در نظارت
بر ادار&#۱۷۲۸; امور اجرایی محل، این نهادها را به نوعی بخشی از قو&#۱۷۲۸; مجریه محسوب كرد، هیچ كدام از
این موارد نمی تواند شوراهای اسلامی را جزئی از قو&#۱۷۲۸; مقننه یا مجریه محسوب كند. چراكه به
موجب قانون اساسی شوراها به عنوان یکی از اركان ادار&#۱۷۲۸; امور كشور از طریق تصمیم گیری )اصل
۱( به هدایت و نظارت بر ادار&#۱۷۲۸; امور محلی )اصل ۱۰۰ ( می پردازند و این امر به جز صلاحیت
قانونگذاری )هرچند در سطح محلی( است. همچنین نظارت قو&#۱۷۲۸; مجریه بر شوراهای اسلامی در
قالب نظارت دولت مركزی بر نهادهای غیرمتمركز كه شوراهای اسلامی را می توان در زمر&#۱۷۲۸; این
نهادها دانست، محسوب می شود. این نظارت از اركان سیستم عدم تمركز محسوب می شود، به
شکلی كه هیچ گونه عدمتمركزی بدون آن قابل تصور و اجرا نیست و ازاین رو نظارت قو&#۱۷۲۸; مجریه
بر شوراهای اسلامی به منزلة قو&#۱۷۲۸; مجریه بودن شوراها نیست.
از سوی دیگر در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به جز قوای سه گانه نهادهای دیگری
نیز وجود دارند كه الزاماً در قالب یکی از قوا قرار نمی گیرند. به نظر می رسد با توجه به اصول
قانون اساسی ناظر بر شوراهای اسلامی نمی توان این نهادها را در قالب یکی از قوای سه گانه
قرار داد. ازاین رو قانونگذار اساسی شوراها را با یك سری صلاحیت ها و سازوكارهای خاص
به صورت مجزا از قوای دیگر یا دیگر نهادهای اساسی به رسمیت شناخته است.
اما در بعد دیگر با توجه به تعاریف بیان شده از اقسام سازمان های اداری در قوانین مختلف
و ضوابط و معیارهای هركدام و تطبیق شوراهای اسلامی با این ضوابط هرچند به صراحت و
قطعیت نمی توان این نهادها را منطبق با یکی از اقسام سازمان های اداری محسوب كرد، در هر
صورت با توجه به اراد&#۱۷۲۸; قانونگذار عادی به منظور تحقق حاكمیت قانون مبنی بر اینکه كلیة
سازمان ها و نهادهای عمومی و اداری در قالب یکی از صور ارائه شده از دستگاه ها و
سازمان های عمومی )وزارتخانه، شركت دولتی، مؤسسة دولتی، مؤسسه یا نهاد عمومی
غیردولتی( در قوانین قرار گیرند، هرچند می توان با توجه به تعاریف قانونی از مؤسسات یا
نهادهای عمومی غیردولتی و با در نظر گرفتن ضوابط و شاخصه های این مؤسسات شوراهای
اسلامی را در قالب این گونه مؤسسات قلمداد كرد. چراكه شوراهای اسلامی با دارا بودن
شخصیت حقوقی مستقل و عهده دار بودن خدمات عمومی و تأمین بخش عمد&#۱۷۲۸; بودجة سالیانة
خود از محلی به جز منابع دولتی و همچنین با توجه به عدم لزوم شناخته شدن مؤسسات و
نهادهای عمومی غیردولتی به این عنوان به موجب تعریف قانون مدیریت خدمات كشوری از
این مؤسسات می توان به عنوان مؤسسة عمومی غیردولتی محسوب كرد. در هر صورت مطابق
كلیة سازمان هایی كه در قانون ...« ذیل ماد&#۱۷۲۸; ) ۲( قانون مدیریت خدمات كشوری كه مقرر داشته
می توان شوراهای اسلامی ،» اساسی نام برده شده است در حکم مؤسسة دولتی شناخته می شود
را نوعی مؤسسة دولتی قلمداد كرد، هرچند ماهیت و كاركرد آنها همان ماهیت و كاركرد
مؤسسات دولتی مقرر در قوانین مربوط نباشد و بیشتر با مؤسسات و نهادهای عمومی
غیردولتی همخوانی داشته باشند.


منابع و مآخذ
الف( كتاب ها
ابوالحمد، عبدالحمید ) ۱۳۵۳(، حقوق اداری، انتشارات دانشگاه تهران، ج اول.
ادار&#۱۷۲۸; كل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، مشروح مذاكرات مجلس
بررسی نهایی قانون اساسی ) ۱۳۶۴(، تهران: ادار&#۱۷۲۸; كل امور فرهنگی و روابط عمومی
. مجلس شورای اسلامی، ج ۱ و ۲
امامی، محمد؛ استوارسنگری، كورش ) ۱۳۹۱(، حقوق اداری، تهران: نشر میزان.
انصاری، ولی الله ) ۱۳۷۴(، كلیات حقوق اداری از لحاظ نظری عملی و تطبیقی، تهران: نشر میزان.
رضایی زاده، محمدجواد ) ۱۳۸۵(، حقوق اداری، تهران: نشر میزان.
طباطبائی مؤتمنی، منوچهر ) ۱۳۷۸(، حقوق اداری، تهران: انتشارات سمت.
قاضی، ابوالفضل ) ۱۳۸۵(، بایسته های حقوق اساسی، تهران: نشر میزان.
مهر، فرهنگ ) ۱۳۴۹(، مؤسسات انتفاعی و شركت های دولتی، تهران: انتشارات دانشکد&#۱۷۲۸; علوم
اداری و مدیریت بازرگانی دانشگاه تهران.
میرحسینی، مهدی ) ۱۳۷۷(، آشنایی با تشكیلات دولت جمهوری اسلامی ایران، تهران: مركز
آموزش مدیریت دولتی.
هاشمی، سید محمد ) ۱۳۸۲(، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران: نشر میزان، ج دوم.
یازرلو، حجت الله ) ۱۳۷۹(، نظام حقوقی مؤسسات عمومی، پایان نامة كارشناسی ارشد حقوق
عمومی دانشکد&#۱۷۲۸; حقوق دانشگاه شهید بهشتی.
ب( قوانین
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
مجلس شورای اسلامی. /۳/ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی كشور مصوب ۱
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران مصوب
 مجلس شورای اسلامی با اصلاحات و الحاقات بعدی.
 مجلس شورای اسلامی. /۳/ قانون محاسبات عمومی كشور مصوب ۱
 مجلس شورای اسلامی. /۱/ قانون مدیریت خدمات كشوری مصوب ۳
 مجلس شورای اسلامی. /۲/ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۱
 مجلس /۲/ قانون اساسنامة جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۳
شورای اسلامی


منبع:
فصلنامه دانش حقوق عمومي سال دوم، پاييز 1392، شماره 5، صفحات 41تا60


نام
پست الکترونيک
پيام شما